作者：安然然鼎际之家
备受关注的托育服务法草案已公开全文，正在向社会征求意见。
第一财经此前报道，草案的主要看点在于明确了托育服务"政府主导"，强化公共服务属性，并规范了托育机构和人员的准入等，旨在通过系统性制度设计，破解发展瓶颈、规范服务行为，为完善生育支持政策、降低家庭养育成本、建设生育友好型社会提供强有力的法治支撑。
"不过，目前草案仍有细化完善的空间。"第一财经记者采访了深度参与草案前期起草工作的中国政法大学法学院副院长张力，在他看来，草案在规定政府财政支出时可以更具刚性，应适当规定托育人员的待遇标准，针对社区办托、幼儿园办托等托育类型，监管等方面的规则还有待细化。
财政支出相关条款缺乏刚性
"托育服务法能在多大程度上明确政府财政支持的责任，是一个立法设计上的难点，它将关乎托育服务水准能否被尽快拉高到与学前教育相对持平的高度。"
2024 年 10 月，托育服务法草案尚在酝酿阶段，张力曾接受第一财经采访，给出上述观点。此次公布的草案明确，托育服务由"政府主导"，强化其公共服务属性，并鼓励地方人民政府探索建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度。
作为深度参与草案起草工作的法律专家，张力告诉第一财经记者，立法围绕最有利于婴幼儿健康成长的原则进行，具体设计的一个核心，在于如何显著降低家庭的养育成本。
一直以来，"入托贵"是影响家庭送托意愿的一个重要因素。2024 年 9 月，国家卫健委主任雷海潮向十四届全国人大常委会第十一次会议作关于推进托育服务工作情况的报告时披露，2023 年，全国民办托育机构占全部托育机构的 89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为 1978 元 / 人 / 月，一线城市在 5500 元 / 人 / 月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。
"要降成本，政府就应承担更多的职责，发展普惠式的托育服务。"张力指出，草案在总则中明确"将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围"，"既然将其定位为一种公共服务，那它就不是单纯由市场决定的事情，国家需要有所投入"。
但在他看来，当前草案的相关规定使用了不少"鼓励""倡导""促进""探索"等表述，法律约束的刚性程度还不够。比较典型的是，托育服务法草案规定，鼓励县级以上地方人民政府探索建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度。
"可以使用类似‘应当’这样的词汇，尽量减少法律中的倡导性条款。"张力坦言，在法律中写明"政府必须要掏多少钱"，结合目前各地的财政能力来看不够现实，也不符合立法的习惯，但如果真的要促进未来托育服务价格的降低，展现托育服务的普惠色彩，托育服务法应该展示出更加坚定的态度。
事实上，部分政府的扶持和优惠政策已面临落地见效难的问题。现任郑州大学副教授陈宁等人在 2021 年对河南省 2679 个托育机构的发展现状进行了一项调查，发现托育机构在享受优惠政策方面存在较多现实困难。当前优惠政策多是鼓励性的，缺乏具象化，能否落地受到属地政府财政能力和重视程度的制约。调查发现，仅有 3.68% 的托育机构在建设中享受到了政府财政定向支持，税收优惠、托位补贴、房租减免、设备购置补贴等优惠政策的覆盖范围较为有限。
此外，据雷海潮报告，一些地方出台的支持措施力度较小、覆盖范围较窄，有的地方探索试行的建设补贴、运营补贴等时间较短，措施的有效性和可持续性需持续观察。
不过张力也提到："构建主体多元的托育公共服务体系是有意义的。"他表示鼎际之家，目前草案在明确托育服务工作应当发挥政府主导作用的同时，还"鼓励、引导和规范社会力量参与"，"构建主体多元、安全优质、价格合理、方便可及的托育公共服务体系"。
他指出："在财政投入可能存在困难的情况下，鼓励社会力量也就是民间资本的参与，也是为了最终能增加托育服务的供给，把托育服务的价格降下来。"
如何实现托育服务队伍的长远发展
长期以来，由于托育服务行业缺乏统一明确的准入标准，托育服务队伍存在素质水平参差不齐、稳定性差等问题，这导致部分家长对托育服务缺乏信心，"不敢送托"。
一位有着近十年托育服务经验的前托育园园长曾告诉第一财经记者："这个行业很缺专业人才，不少托育人员以前都是幼师，他们更擅长对 3~6 岁的孩子进行启蒙式教育。"在参观了广东省内大量托育园后，她还注意到一个现象：不少托育机构装修得高大上，老师却来一个走一个，很难建立起一支专业且稳定的育儿团队。
育娲人口智库近日发布的《中国托育报告 2025》指出，当前从业人员大多由育婴师、护工、保育员等非系统性培训背景转岗，在婴幼儿发展心理学、健康管理、危机应对等专业领域存在明显的知识和技能缺失。从高校到职教院校，"婴幼儿照护服务"与"托育管理"等专业开设数量有限，加之职业成长路径不清晰、晋升机制不明确，行业难以吸引并留住高素质人才。
针对上述问题，为严格规定托育人员的任职资格条件，草案明确要"实行托育师资格考试和注册制度"，设定学历、专业门槛，并建立托育师职称评定标准。这或许将改变以往托育服务队伍"鱼龙混杂"，甚至"无证上岗""没有名分"的情况。
不过，张力提到，目前草案规定了对托育师的要求、准入门槛与禁止性行为，却鲜少提及对这一群体的待遇保障。
"我个人主张在法律中明确，托育师的工资收入待遇不能低于学前教育教师的待遇。"他表示，托育师常被误解为"高级保姆"，本身收获的社会认同感就比较低，而他们的实际工作又很辛苦。"他们主要面对的是 0~3 岁的婴幼儿，而这些孩子很难用言语动作表达感谢，托育师们无法从工作中得到成就感。因此，更需要国家和社会从收入待遇等多方面为托育师提供更好的保障。"
他提到，法律可以规定国家要做好对托育师的能力培训，包括鼓励院校开展相应的专业设置与教学培训等。这一点在草案中已有所体现，草案规定：国家建立多层次的托育服务人才培养体系，加强托育服务相关学科专业建设，鼓励开展托育服务方面的科学研究，推动产教融合、校企合作，促进成果转化应用。
其次，可以规定国家对已经从业的托育师队伍进行常态化的培训，"不能做一锤子买卖"，要安排经常性、日常性的培训工作，"这有助于托育师整体能力的提升，最终受惠的是更多的婴幼儿和家庭"。
张力还指出，法律至少应明确要营造尊重托育师的社会氛围，教育领域的法律不少都提到要"尊重教师"，比如学前教育法就规定"全社会应当尊重幼儿园教师"，他建议托育服务法也作类似的规定，明确加强相关的公益宣传。
谁来管、怎么管
"草案还有一个重要的亮点，是明确了卫生健康部门将作为托育服务工作的主管部门。"张力指出。
此前，到底哪个部门来"主管"托育服务工作，在政策规定层面和各地的实践中，仍存在争议。还有观点指出，应该由教育行政部门来主管托育服务工作。
2019 年，国务院办公厅印发《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，首次对托育服务体系建设与发展进行指导，这一年也被业内称为"托育元年"。该指导意见明确提出了婴幼儿照护服务发展工作由卫生健康部门牵头、相关部门协同的工作机制，但在后续实践中，各地各部门对"牵头"一词有着不同的理解。
长春理工大学副教授杜实曾于 2021 年调研国内某省的托育服务供给现状，他发现托育机构的管理工作一直由各地卫健部门牵头，但多地卫健部门都不同程度地表示"牵头不同于主管"，在实际工作中会因管理权限模糊导致工作执行不便。
此次草案正式明确了卫生健康部门对托育服务的"主管"地位，在总则中规定：国务院卫生健康主管部门负责规划、管理和协调全国托育服务工作。县级以上地方人民政府卫生健康主管部门负责本行政区域内托育服务工作。
张力表示："我国现阶段应当采取卫健部门作为主管部门的方式，避免托育服务‘片面教育化’，制造家长‘鸡娃’焦虑；教育行政部门目前的重点还是学前教育的质量提升，托育服务交给卫健部门有助于二者齐头并进。"
此外，草案还明确划分了不同层级人民政府的职责，规定国务院领导全国托育服务工作，省级人民政府和设区的市级人民政府统筹本行政区域内托育服务工作，县级人民政府负责组织推进本行政区域内托育服务工作，乡镇人民政府、街道办事处负责推动落实辖区内托育服务工作。"草案在纵向上对各层级政府的职责进行了科学合理的分工，这种立法设计在以往是比较少见的。"张力表示。
不过，张力提到草案比较遗憾的一点，是没有对不同类型的托育服务，比如社区办托、幼儿园办托等进行规定。"目前社区办托是很受婴幼儿家长欢迎的，但是怎么鼓励与规范这种托育服务形式，草案还没有明确的表示。"
他还提到幼儿园办托的情形，以往政策规定与此次草案都鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务，这也与国家大力发展的"托幼一体化"契合。
在管理方面，草案规定，卫生健康主管部门负责幼儿园托班的业务指导与监督，教育行政部门负责幼儿园托班的日常管理。同时，幼儿园向县级人民政府卫生健康主管部门申请开设托班前，应当取得同级教育行政部门的同意。
此前，幼儿园托班的主要监管部门是教育行政部门还是卫健部门，仍存在界定不清的情况。草案不仅明确了监管部门为卫健部门，还明确了教育行政部门的责任。张力解读称，这表明幼儿园托班所提供的服务应当坚持托育服务的本质属性，主要关注婴幼儿身心健康成长，不能是学前教育的下延。由教育行政部门做好资源统筹，则有助于避免幼儿园等学前教育机构在不能做好本职工作的情况下，盲目开设托班。
"不过，幼儿园办托到底能覆盖哪个年龄段的婴幼儿，相关的监管指导工作具体如何开展，草案还没有给出明确的规范。"他指出。
事实上，对不少幼儿园来说，"托幼一体化"是全新的挑战。重庆师范大学教育科学学院副教授袁秋红等人发文指出，其中一大难点是开设托班的师资不足 , 现有教师管理托班的经验并不丰富，一些教师在工作方法上 , 简单搬用 3 岁至 6 岁的教育模式，幼儿园托班"小班化"形式和"托育幼儿园化"苗头突出。
从整体完善托育服务法律制度的层面来看，张力认为未来应针对社区办托、幼儿园办托等托育类型，进行规则的细化，同时也要结合现实情况，区分出重点的办托类型鼎际之家，"比如社区办托，可能需要法律对其做更多的规定"。
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